西部大开发耕地保护战略思考

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西部大开发耕地保护战略思考

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西部大开发耕地保护战略思考

作者：刘维新文章来源：人民网点击数：更新时间：2007-6-13 0:38:04

    耕地保护的战略定位

    1999年8月江泽民总书记作出了“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示，之后朱基总理亲临延安视察，就搞好黄土高原水土流失治理，提出“退田还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”的重大战略措施。一个西部大开发的战略决策，正逐步在全国推开。

    西部十省（区、市），是我国三大江河（珠江、长江、黄河）的上游地区，其生态环境状况和水土流失的程度，不仅直接影响本地区人民的生产和生活环境与发展，也影响着我国中部和东部地区的生产、生活和经济发展。由此可见，西部大开发的核心：是保护和建设良好的生态环境，治理水土流失，治理沙漠，防止进一步沙化的蔓延，在治理生态环境的过程中促进西部地区社会经济的全面发展，缩小东西部在生活水平，经济社会发展的差距。既然如此，西部地区的耕地保护如何定位？这是必须回答的问题。经过实地考察，笔者认为：西部地区除成都平原、关中平原（陕西800里平川）、宁夏黄灌区、新疆国营农场等，这些土地肥沃、地势平坦，水利条件较好的区域可做为商品粮生产外，其他地区的耕地，尤其是广大山区，应确立以自给自足为原则的粮食生产，只做满足当地农民口粮的生产，不做商品粮生产。其措施是：（1）依据当地耕地面积的生产能力，确定生命田的保护面积，如乐山市确定的0.5亩／人，陕北地区的2－2.5亩／人等。在确保生命田的基本上，25度坡以上的耕地全部退耕还林（草）。（2）本省区内的平原地区，生产一定的商品粮，来满足城镇居民的口粮，不足部分由中部和东部地区调动，或通过市场购进。（3）25度坡以上的坡耕地，凡是能改为梯田的都要改造为梯田，以减少水土流失，不能改造的应退耕还林（草）。（4）需要重点保护生态环境的山区农民，不具备生产条件无霜期只有100天的山区，应有计划的土地开发，在有土地的情况下，可分步搬迁，实行封山育林，如榆林地区的靖边县南部兵陵沟壑区的农民（海拔1200－1850米），进行有计划的搬迁工作，成效明显。

    上述定位，是笔者在调查的基础上形成的基本思路，我认为是能够操作和实施的，也是有群众基础的。

    耕地保护的战略目标

    耕地保护的战略目标，就是确保中国12.5亿人口或至2030年16亿人口的粮食安全，就是保护和巩固农业的基础地位。这是中华民族的崛起和实现现代化的基础条件，中国安全问题始终面临着人口的激剧增长和耕地锐减、质量下降的双重压力，因此，确立耕地保护和战略目标，就显得十分迫切。西部地区在大开发的背景下，保护耕地的战略目标，主要体现在以下几个方面：

    （1）保护耕地，就是保证耕地面积总量与人口数量需求的平衡。粮食生产的多少，是由耕地的数量和质量决定的，在耕地质量没有得到普遍提高，单位面积产量还没有重大突破，其他食品还不能完全代替粮食需求的情况下，保持必要的耕地面积总量，不仅是人类生存和发展的需要，也是保证国家经济社会安全的基础。像我们这样的人口大国，粮食问题，是生死攸关的重大问题，不能把人民的生存寄托在向国际市场的购买，或寄希望于某个国家恩赐上，那是靠不住的，因为粮食安全是人民生存和国家经济建设中的头等大事，任何时候，任何情况下，都必须从政治上、战略上、国计民生的前提下来认识粮食安全的重要性，保护耕地面积总量与人口数量需求的平衡，是耕地保护的首要目标之一。

    （2）保护耕地就是维系社会经济的可持续发展。我们在西部调查中发现不少地区，尤其是山区和干旱地区，人口数量与土地承载力严重脱节，土地承载力超出联合国制定标准好几倍。由于土地承载力严重超负荷，导致生态环境的大破坏，环境恶化，水土流失严重。如果这种不协调不尽快控制和得到解决，“可持续发展”就无从谈起。

    耕地保护的战略目标之二，就是为了土地的可持续利用与区域经济社会的可持续发展。要实行可持续发展必须采取如下措施：（1）将人口与土地资源严重脱节的地区，进行适当的人口迁移，使土地的承载力与人口数量相适应；（2）改善土壤，提高土地肥力增加单位面积产量，使耕地生产能力与人口增长需求数量相吻合；（3）运用市场机制与政策，控制城市发展、道路建设的无序占用耕地；（4）控制人口的无序增长，提倡优生少生，提高人口素质和质量，尤其是在少数民族居住地区，显得十分需要。只有做到上述四点，实现可持续发展才有了基础。土地资源的保护，特别是基本农田的保护，是四者之间平衡的基石。

    （3）西部地区耕地保护目标之三，是保住生命田。西部地区土地面积很大，统计上来的耕地面积也不少，但土壤肥沃粮食产量高的耕地很少，旱涝保收的良田就更少。例如贵州省统计上报的耕地数为478.55万公顷，15度以上的坡地占50％以上，25度坡以上占20％以上，70％以上的坡耕地未梯化，水土流失严重，粮食亩产很低；延安地区耕地在15度以上的耕地占总耕面积的78.5％；宁夏南部山区（固原地区）其比例由此可见，西部地区耕地保护的目标，不应是耕地总量，而应是土地肥沃，有水源，产量高的生命田，因为一亩水浇田的产量可达到25度以上坡耕地15－22亩的产量。

    （4）搞好生态环境的建设，改善小气候条件，是耕地保护目标之四。搞好生态建设，是提高基本农田产量的重要途径，退耕还林并不影响粮食总产量。有人可能会说：退耕还林（草）以后，耕地面积大量减少，会不会影响粮食生产？实践证明，这种担心是多余的。以贵州省轿子山镇郭家屯村自发退耕还林的实践，就是一个具有说服力的例证。这个村原有25度坡耕地456亩，退耕前生态环境恶劣，空气变得干燥，湿度降低，雨量减少，水土流失严重，大量坡耕地广种薄收，亩产玉米100斤左右，遇上暴雨冲刷，大量土层被冲走，坝子田耕地也受到破坏，水稻产量仅300公斤，严重影响全村粮食产量。在乡政府的领导下，这个村十年前自发把25度以上坡地合部退耕还林，现已形成杉木和茶树为主的用材林和经济林，林木郁闭度达70％以上，生态环境明显得到改善，降雨量也增加，避免了坝子田耕地的损坏，使坡度较为平缓的耕地得到保护，地力不断提高，粮食产量上升。去年水稻产量达550公斤，比退耕还林前每亩提高150公斤，全村粮食总量较过去还有提高，并收到了良好的社会、经济和环境效益。由此可见，退耕还林不仅与耕地保护不矛盾，还会产生互补作用。

    西部耕地保护的重点

    对于耕地保护的问题，是中央前几年就提出的方针，并颁布了《基本农田保护条例》，其目的是保住人民生存条件。由于经济的发展，特别是道路建设（铁路、公路）和城镇空间面积的逐步无节制的扩大，大量的肥沃良田被占用，使得人地矛盾越来越突出。新修正的《土地管理法》，又进一步强化了基本农田保护力度，应该说这是完全正确的，但是，耕地的保护，笼统地用保护率虽然具有一不定期的控制作用，但还不够科学，也不一定真正保护住要保护的肥沃良田。

    因此，耕地保护应明确二条原则：第一，人均低于联合国提高警戒线0.8亩的平原地区，基本农田原则上就不应再占用，否则就影响人的生存，必须严格控制。第二，对于西部地区，耕地面积人均一般都比较大，有的地区达6－10亩，但多数耕地山坡地，靠天收产量很低，生态破坏和水土流失严重。保护的重点应放在土地比较平坦，肥力较好的坝子田和水浇地上。但这些土地又是城镇发展，道路建设占用过多的土地。如贵州省解放初期，较平坦的坝子田（山与山之间平坦地），万亩以上的约有20块，经过解放后50年的建设和城镇发展，50％以上的坝子田被建设占用，逼迫农民得不上山开垦土地，因此导致生态环境的极度恶化。

    经过实地考察，我们认为，西部地区的耕地保护重点是：（1）山区重点保护坝子田，因为一亩坝子亩的产量可比山坡地高出10－20倍；（2）重点保护西部地区的“小平原”，如成都平原、宁夏黄灌区，关中平朱（800里平川）等。城镇空间的扩大，道路建设，应尽量绕开这些肥沃良田或少占用这些好地。如银川市的亚铃式城市发展规划，就是为避开灌区平原。由此可见，土地管理部门直接参与道路设计规划和城镇规划的审定，是不占和少占基本农田有效手段。

    就西部地区耕地保护来讲，单纯用保护率是很难达到重点保护目的的。我们认为，耕地保护要落到实处，就必须划分土地类别。如划分一类保护区（生命田），二类保护（近10－15年不能占用的土地），三类保护区（10年之间允许占用的耕地）。这种分类要公布于众，以便广大群众监督，并把类别作为补偿差异的条件。运用市场机制限制占用一类保护区耕地，如除按法律规定补偿的费用外，再加1－2倍的价值补偿费，占用二三类保护区的不加倍，这样可提高用地单位和广大干部群众对生命田的保护意识。

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